1. Planteamiento
El Estado de las Autonomías siempre
ha buscado un mejor funcionamiento de la organización del Estado a través de
una configuración territorial determinada por condicionamientos históricos.
En este modelo de organización, las ciudades de Melilla y Ceuta acceden a un régimen
de autogobierno mediante un nuevo tipo de entes territoriales no previstos en
la Constitución Española de 1978 (CE), denominadas “Ciudades autónomas”. Esta
consideración es recogida en 1995 en sus respectivos Estatutos de Autonomía,
completando así el proceso autonómico que se desarrolla a partir de la CE, manteniendo
sus peculiaridades económicas, financieras y fiscales, ya reconocidas en el
Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas de 1985, en el que Ceuta y Melilla
quedan excluidas de la Unión Aduanera, para así mantener su estatus de
territorio franco, conservando las bonificaciones y exenciones fiscales
existentes y quedando excluidas de la aplicación del IVA. Sin embargo se aplica
en ellas el Tratado Schengen, lo que tiene especial relevancia para estas ciudades
por ser fronteras exteriores de la UE, únicas con la consideración de
terrestres en el Estado español.
Las singularidades históricas,
geográficas y sociales por su localización en otro continente, alejadas de la
península y limítrofes con un país extranjero, son y deben continuar ser tenidas
en cuenta en todas las Leyes ordinarias, Reglamentos y demás normas jurídicas que
versen sobre la gestión y financiación autonómica y local.
2. Evolución histórica de su Régimen EconómicoFiscal (REF)
Los orígenes de su peculiar ordenamiento
parten de las declaraciones de puertos francos, en 1863 y 1894, donde se les
otorgaba tal consideración quedando libres de derechos y arbitrios de todas
clases, poniendo a su disposición los primeros instrumentos legales para
aprovechar su situación geográfica privilegiada con su entorno norteafricano, potenciando
su comercio y sus puertos en la misma entrada y salida del Mediterráneo. Con la
Conferencia de Algeciras de 1905 y el Tratado de Fez de 1912, se iniciaba la
labor del protectorado de España y Francia en el Marruecos septentrional hasta
su independencia en 1956, periodo de importante desarrollo económico de las
ciudades.
Las principales normativas que desarrollan
su denominado REF son la Reforma arancelaria de 1906 y del RDL de 11 de junio
de 1929, por el que se ratifica su carácter de puertos francos. Posteriormente,
en 1944, se autoriza por ley a ambos ayuntamientos cobrar una tarifa ad valorem (arbitrio) sobre la
importación de mercancías, cimentando su régimen tributario especial y soporte
histórico y jurídico de su actual régimen. La Ley 8/1991 aprueba el Arbitrio sobre la
Producción y la Importación, gravamen específico adaptado a las especiales
circunstancias económicas y fiscales de estas ciudades, pero que se integra en
la normativa general recogida en la Ley 39/1988 Reguladora de las Haciendas
Locales, en todos los aspectos relativos a la gestión, liquidación, inspección,
recaudación y revisión de los tributos. Se amplía con esta Ley la aplicación
del arbitrio además de a la importación, a la producción interna de todas clase
de bienes muebles, se importen o no. Con la Ley 13/1996 de Medidas Fiscales y
del Orden Social, se cambia el
nombre del anterior Arbitrio para denominarse Impuesto sobre la
Producción, los Servicios y la Importación (IPSI), he introduce además dos
gravámenes complementarios sobre la Producción, los Servicios y la Importación
aplicables sobre las labores del tabaco y sobre ciertos carburantes y
combustibles petrolíferos.
En 1995 se aprobaron los respectivos
Estatutos de Autonomía, con clara observancia de sus especialidades económicas
y fiscales, permitiendo la cooperación entre la Administración General del
Estado (AGE) y las Ciudades Autónomas para ejecutar planes y programas
conjuntos de obras y servicios cuando se estime necesario para la mejor
satisfacción de sus intereses.
En consecuencia la LOFCA, en su
modificación mediante la Ley Orgánica 3/1996, recoge la aparición de ambos
entes territoriales, requiriendo formalizar la inserción de sus respectivos regímenes
financieros en el contexto más amplio del sistema de financiación de las CCAA,
con las especialidades propias de dichos regímenes recogidos en sus Estatutos
de Autonomía. A este fin se integra a las Ciudades de Ceuta y Melilla en el
Consejo de Política Fiscal y Financiera, y se añade una disposición adicional
quinta a esta Ley, por el que la actividad financiera y tributaria se regulará
teniendo en cuenta su peculiar régimen económico y fiscal.
Su incorporación definitiva al
modelo de financiación autonómico es mediante la Ley 21/2001, donde se
regularon las medidas fiscales y administrativas del nuevo sistema de
financiación de las Comunidades Autónomas de régimen común y, por vez primera en
su título, de las Ciudades con Estatuto de Autonomía (LOFCAyCEA).
3. Situación actual de la financiación autonómica
en las Ciudades Autónomas
La actual Ley 22/2009 hace mención a las ciudades autónomas en la
disposición adicional primera. En ella se recoge que ambas ciudades participan
en el modelo calculando sus necesidades de financiación por sus competencias
autonómicas equivalentes a su Fondo de Suficiencia Global en el año base 2007,
que incluye la valoración de los servicios transferidos hasta 1 de enero de
2009, junto a la subvención de los órganos de autogobierno. Este fondo es
ajustado cada año por el índice de evolución que experimente los Ingresos
tributarios del Estado (ITE). A su vez, participan en recursos adicionales que
se suman al Fondo de Suficiencia Global proporcional al statu quo de 2009, al
recibir el Fondo de Cooperación y, en materia de transferencias de capital, una
participación del Fondo de Compensación Interterritorial (FCI).
La realidad nos sitúa en el año
2017, donde la importante crisis económica sufrida y el complejo y dinámico
proceso en fase constante de desarrollo del modelo de financiación autonómico
hacen necesario realizar diversas propuestas que corrijan los importantes desajustes
ocurridos desde su implantación. La situación de las Ciudades Autónomas hace
necesaria una mayor consolidación en el modelo que les permita una suficiencia
de recursos con objeto de afrontar las necesidades derivadas de su importante
crecimiento demográfico, de la presión migratoria y particularmente de la
intensificación de las singularidades que se generan en ambas ciudades como
consecuencia del hecho fronterizo y lejanía del territorio peninsular. Ser
frontera europea de África, aunque no de la Unión Aduanera, conlleva requisitos
y exigencias especiales para todas las administraciones y es un hecho que comporta
no solo una mayor necesidad de recursos públicos por su influencia en el
bienestar de sus ciudadanos y en un desarrollo armónico de su actividad en
general.
La existencia de una relación de equilibrio entre los principios de autonomía
financiera y corresponsabilidad fiscal y los de cohesión o reequilibrio
territorial, como garantía de la prestación de servicios públicos en igualdad
de condiciones, son consideraciones con especial incidencia en estas ciudades
por sus peculiaridades sociales, geográficas y económicas.
Partiendo de este razonamiento, y teniendo en cuenta que aunque no existe un
traspaso de competencias tan general como el que tienen las CCAA, sí es conviene
considerar que los servicios que están siendo prestados a la población nacional
y a la extranjera e inmigrante, demandan de mayores recursos que los aportados
por los recursos tributarios propios de su vertiente autonómica y las
transferencias corrientes y de capital recibidos del Estado.
Estos recursos
están concretados actualmente en: los rendimientos de los impuestos indirectos
locales (IPSI y Gravámenes complementarios sobre labores de tabaco y
determinados hidrocarburos), las asignaciones de nivelación complementarias de las
transferencias en aplicación del Fondo de Suficiencia Global y los Fondos de
Convergencia de Competitividad y de Cooperación creados a raíz del actual
sistema de financiación autonómico (para aproximar las CCAA en términos de
financiación por habitante ajustado y para favorecer el equilibrio económico
territorial), las transferencias derivadas del FCI y del Fondo Complementario y
por último los rendimientos de los tributos del Estado que le sean cedidos por
éste.
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